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GOVERNANCE
VENTIDUE ANNI E (NON) SENTIRLI
di Antonio GRECO (*)

Una volta si sapeva e si diceva che l’ingegneria costituzionale non esiste in quanto tale; che non si deve far finta che abbia a che fare solo con questioni di efficienza. Ogni questione di natura propriamente costituzionale è sempre una questione di allocazione di potere. Oggi, quella verità vale pur sempre, ma la si nasconde negli interminabili convegni, tavole rotonde, pubblicazioni, dichiarazioni che sembrano tutti rivolti a una idea vuota di “vita costituzionale buona”, per l’appunto l’idea di “governabilità”, ed invece mirano a nuove e interessate allocazioni di potere[1].
 
Le leggi elettorali (meccanismo di trasformazione dei voti in seggi) sono lo strumento legislativo della allocazione del potere in un territorio locale o nazionale. E se “il territorio è una produzione sociale” è evidente che la forma di governo di esso e la sua riuscita dipendono da più fattori, fra i quali anche la legge elettorale.
 
Sulla legge 81/93 (“Elezione diretta del sindaco, del presidente delle province, del consiglio comunale e del consiglio provinciale) vi sono notevoli studi e ricerche del 2003 e del 2008[2]. Non sono mancati gli studi sui quattro mandati sindacali[3]. Non è un caso se sono quasi nulli gli studi del ventennio 2013.
 
Il quadro storico in cui è nata la legge
 
Prima del ’93 vigeva il sistema proporzionale e il sistema consiliare di governo. Il Sindaco era primo fra eguali, debole nei confronti degli assessori e partiti, quasi sempre senza un programma. I consiglieri di maggioranza avevano delle deleghe e entravano nella gestione amministrativa concreta. Dopo più di quarant’anni il sistema era diventato insostenibile per l’instabilità amministrativa (l’esecutivo durava in media 5 mesi, nei capoluoghi di provincia la media saliva a due anni; solo l’1% delle amministrazioni raggiungeva la scadenza fisiologica), per la paralisi decisionale e per la centralità della partitocrazia.
 
Alcuni addebitano al sistema elettorale proporzionale anche l’espansione della spesa pubblica e trovano in esso le radici dell’attuale enorme debito pubblico nazionale.
 
Va detto però che se è vero che il sistema proporzionale rafforza il potere di influenza dei partiti, questi sono stati invasivi anche con altri sistemi elettorali. Ma perché dimenticare poi che il sistema proporzionale è stato scelto nel dopoguerra per sottrarre, a livello nazionale, il Parlamento alla pressione degli interessi localistici, resi forti dai collegi uninominali e dalle pressioni di gruppi sociali forti?
 
Nel 1990 viene varata la legge 142/’90 sulle autonomie locali senza intervenire sulla legge elettorale.
 
Solo con il referendum elettorale del 9 giugno 1991 (preferenza unica per la Camera), si avvia un processo di cambiamento del sistema della rappresentanza. Il culmine di questo cambiamento si ha nel biennio 1992-93, quando, sotto l’incedere delle indagini della magistratura sulla corruzione, cui faceva riscontro un forte consenso dell’opinione pubblica, il mondo politico del secondo dopoguerra subisce un rapido crollo.
 
Nel 1993: la legge 81, una svolta?
 
La legge n. 81/93 introduce le seguenti novità principali:
 
  • elezione diretta del sindaco. Questi ha nuovi poteri: nomina e revoca gli assessori, è ufficiale di governo, vertice dell’amministrazione, capo di una maggioranza politica, padrone assoluto dell’ente locale; con la cessazione del suo mandato segue la fine automatica della legislatura;
  • meccanismo elettorale maggioritario. Il 60% dei seggi è assegnato a chi vince (primo turno: le liste collegate devono superare almeno il 50% dei voti, poi sarà ridotto al 40%);
  • doppio turno (comuni sopra i 15.000 abitanti). Se il candidato sindaco non raggiunge al primo turno il 50% dei voti, si votano in un turno di ballottaggio i primi due candidati più votati. Solo nell’eventuale secondo turno il sindaco viene scelto direttamente dagli elettori. Nel primo sono importanti i voti dei candidati consiglieri.
 
 
Che forma di governo locale si afferma con la nuova legge?
 
Non è presidenziale perché è prevista la mozione di sfiducia e il principio “simul stabunt simul cadent” che allontanano i due modelli. Non è parlamentare. I tecnici lo definiscono un modello ibrido più vicino al presidenzialismo.
 
Qualche valutazione…
 
A) Influenza sul sistema politico locale
 
> l’efficacia amministrativa è dubbia perché:
 
    • la stabilità (o meglio governabilità) è stata raggiunta solo in parte (cfr. tabella n. 1) e a spese dei profili democratici;
    • la marginalità del consiglio è riconosciuta da tutti, In particolare dagli attori: c’è molta frustrazione tra i consiglieri, soprattutto di maggioranza. La lettura di questa marginalità è divergente. Per alcuni non c’è equilibrio di poteri tra consiglio, sindaco e giunta; secondo altri c’è equilibrio nei poteri attribuiti dalla legge ma non nei modi del loro esercizio;
    • la frammentazione del consiglio è causata da un difetto strutturale della legge: il capolista diventa consigliere con l’effetto di una frammentazione consiliare che è l’opposto del coagulo di più forze politiche intorno a un solo candidato previsto dalla legge.
 
Tabella n. 1 - (Fonte: dati del Ministero degli Interni)
Instabilità delle amministrazioni comunali
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- 1993-2010
-  mozioni di sfiducia: n. 122
-  dimissioni dei consiglieri: n. 1868
-  dimissioni del sindaco: n. 487
-  non approvazione del bilancio: n. 126

> legittimazione democratica è molto contratta a causa:
 
    • della personalizzazione della politica; le forze politiche locali sono sparite dalla vita amministrativa. Il quadro politico si è frantumato. Abbondano liste civiche e movimenti personali. I partiti rimasti formalmente sono stati trasformati in strumenti funzionali al rafforzamento di figure individuali. Con la legge 81/93 sono emerse nuove figure di politici provenienti dalla società civile, con più vitalità e più qualità. Mentre con il proporzionale il ruolo di sindaco era svalutato, con il maggioritario diventa ambito perfino da parlamentari;
    • dei processi decisionali senza intermediazioni; le istituzioni locali sono sempre più isolate. Prevalgono, quando non c’è indifferenza, istanze particolari e mobilitazioni reattive (comitati spontanei, proteste … );
    • delle difficoltà per il ricambio della classe politica; vi è un dimezzamento del numero dei giovani nei governi locali (cfr. tabella n. 2).
 
Tabella n. 2 - (Fonte: Anagrafe degli amministratori locali del Ministero dell’Interno)
 
Dimezzamento del numero dei giovani nei governi locali
 
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Senza considerare né l’invecchiamento né il prolungamento degli studi:
 
  • fino al 1990: sindaci < di 35 anni: 15%; assessori < di 35 anni: 28%
  • fino al 2005: sindaci < di 35 anni:  7%; assessori < di 35 anni: 17%

Il sistema di governo “monista” riduce inevitabilmente il tasso di democraticità e di partecipazione.
 
B) Influenza sulle politiche locali (Urbanistica, politiche sociali, servizi, manutenzione…)
 
Un’ulteriore conseguenza di grande interesse dell’attuale sistema elettorale degli enti locali è quello che si manifesta sul versante delle politiche e del contenuto dell’azione amministrativa. Si tratta di un tema che interessa molto i cittadini e le comunità locali e che talvolta sfugge alle analisi di chi osserva il fenomeno del governo locale esclusivamente in un’ottica di regole giuridiche e dinamiche politiche relative ai poteri e alla loro organizzazione.
 
Si distinguono la fase decisionista (1993-2003) in cui “i nuovi sindaci” affrontano questioni semplici e visibili incassando consensi nel breve periodo; e la fase della normalizzazione ed emersione dei limiti della legge (2003-2013) in cui i processi di sviluppo delle comunità locali sono molto più complessi. I risultati di questa fase sono deludenti.
 
L’opinione pubblica ha una percezione positiva di questa legge. Ma gli attori (sindaci, assessori, consiglieri, dipendenti e imprenditori) sono “scoppiati”. I dipendenti scaricano il malessere sui politici. I politici sui dipendenti. Gli uni e gli altri sui cittadini. Per entrambi la soluzione prevalente del loro malessere è la liberazione dei politici dai partiti, dei burocrati dai politici e di entrambi dagli interessi locali mediante un rafforzamento della “illusione decisionista”, cioè il potere è sempre poco anche per chi ne ha già avuto tanto dalla legge.
 
La lettura prevalente degli studiosi più attenti della legge 81 è la seguente: la stabilità delle giunte, i maggiori poteri politici attribuiti al sindaco e la personalizzazione della politica che ne segue, sono precondizioni positive ma non garantiscono esiti positivi nella capacità di affrontare i problemi locali. In sintesi sostengono che il nuovo hardware della L. 81 è positivo, il software installato è quello vecchio ed è questo che non funziona. Essi attribuiscono un freno agli aspetti positivi della riforma ad una vecchia cultura e agli stessi fattori presenti prima del ‘93: il “ritorno dei partiti”, l’inefficienza della macchina amministrativa, i vincoli normativi e procedurali, il sistema dei controlli, le ristrettezze finanziarie. Anche per quasi tutti questi studiosi prevale una interpretazione complessiva influenzata dall’illusione decisionista.
 
Rispetto all’immobilismo degli anni prima del ’93 certamente la L. 81/93 ha alcuni aspetti positivi. Ma, ad una analisi più rigorosa, essa presenta sia aspetti negativi che aspetti critici e problematici che sono propri del dato strutturale della legge e non sono da attribuire solo ad una cattiva attuazione di essa. C’è un dato certo che emerge dopo 22 anni: come qualsiasi sistema di governo “decisionista”, anche se appare più efficiente e stabile, la legge 81/93 ha contratto la democraticità e la partecipazione. E questo non può essere superato da qualche aggiustamento di questo nodo cruciale con la disciplina dello strumento delle elezioni primarie, come qualcuno suggerisce, o, peggio, con il gonfiare artatamente gli aspetti positivi della legge per la necessità di proiettarla a livello nazionale.
 
Invece si tratta di favorire una maggiore consapevolezza da parte dei diversi attori (politici, burocrati, rappresentanti dei vari interessi). La possibilità di rispondere più efficacemente ai problemi collettivi dipende non dalla “illusione decisionista” di uno solo al comando ma dalla loro capacità di cooperare in processi di decisione complessi e spesso faticosi per i quali non esistono facili scorciatoie nelle società democratiche. E per questo anche l’hardware della legge è inadeguato.
 
Sotto quest’ultimo aspetto la Legge 81/93 non è “una bella ventenne” (come due anni fa affermava il costituzionalista S. Ceccanti) ma una ventiduenne precocemente invecchiata.
Tabella n. 3 – (Fonte: sondaggio del Sole 24 ore dell’aprile 2013)
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  • Il 69,8% degli italiani ritiene che la legge 81/93 abbia reso più efficiente l’amministrazione comunale.
  • Il 50% ritiene positivo l’operato del sindaco. Tra le politiche più apprezzate la tutela dell'ambiente (59,3% i giudizi positivi), lo sport e la cultura (56,5%), i servizi socio-assistenziali (52,4%). All'ultimo posto, invece, le politiche per la mobilità con il 41,5% di giudizi positivi e il 44,2% di giudizi nega

 
(*) Già sindaco di Veglie (LE)
 
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[1] G. Zagrebelsky, L’insostenibile stanchezza della democrazia, in ‘La Repubblica’ del 21 ottobre 2015.
[2] Cfr. gli studi di Vandelli, Cazzola, Ramella, Trigilia, Meloni, Nocilla. In particolare il testo AA.VV., Comuni Nuovi, il Mulino, Bologna, 2002.
[3] Cfr. i saggi-biografie sul mandato sindacale di Manfredi (sindaco di Matera), De Luca (sindaco di Salerno), Balzani (sindaco di Forlì).
 
Ultimo aggiornamento 11/02/2016
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